В нескольких словах
Правительство Испании и власти некоторых регионов уклоняются от конституционной обязанности представлять проект бюджета в парламент, ссылаясь на отсутствие поддержки большинства и называя процедуру «пустой тратой времени». Автор статьи критикует эту позицию как нарушение Основного закона и принципов парламентаризма, подчеркивая, что невозможность принять бюджет должна вести к политическим последствиям, а не к игнорированию конституционных норм.
Закон о государственном бюджете Испании – это не просто очередной закон: это важнейший нормативный акт, ежегодно утверждаемый парламентом.
В нем содержатся «все расходы и доходы государственного сектора» (статья 134.1 Конституции Испании).
Поэтому он представляет собой ключевую «дорожную карту», отражающую конкретную программу политических действий, разработанную правительством для реализации в течение срока его действия, так называемого «бюджетного года» (с 1 января по 31 декабря).
Конституция, осознавая исключительную практическую важность этого нормативного инструмента и учитывая, что политическое руководство государством возложено на исполнительную власть, наделяет исключительно ее инициативой по разработке проекта закона о бюджете.
Таким образом, в этой сфере первоначальный регуляторный импульс всегда исходит от правительства, и Генеральные Кортесы (парламент Испании) ни при каких обстоятельствах не могут взять на себя эту функцию.
Фактически, парламентское вмешательство начинается позже: после представления правительством проекта бюджета, парламенту передаются полномочия по его «обсуждению, внесению поправок и утверждению» (статья 134.1 Конституции).
Чтобы гарантировать соблюдение принципа ежегодности, регулирующего бюджетные законы, сама Конституция устанавливает, что исполнительная власть обязана представить соответствующий проект «не менее чем за три месяца до окончания предыдущего года» (статья 134.3 Конституции).
Поскольку срок действия бюджета истекает 31 декабря текущего года, очевидно, что конституционная норма требует выполнения этого обязательства в сентябре.
Таким образом, вводится требование, направленное на обеспечение вступления в силу нового бюджета с 1 января следующего года после его рассмотрения, обсуждения и утверждения в парламенте.
Однако в качестве защитной оговорки на случай сбоя установленного временного механизма вводится дополнительное положение, согласно которому происходит автоматическое продление «бюджета предыдущего года до утверждения нового» (статья 134.4 Конституции).
Тем самым нейтрализуется гипотеза бюджетного вакуума, гарантируя, что до принятия нового закона о государственных счетах действия государственных органов власти имеют необходимую нормативную базу.
Таково краткое изложение конституционных рамок, регулирующих бюджетные вопросы на государственном уровне, которые в основных чертах также были приняты Автономными Сообществами в их соответствующих уставных положениях.
Нормы, установленные на обоих уровнях власти, ясны, и их толкование оставляет незначительный — практически нулевой — простор для сомнений.
Исходя из предусмотренного, следует, что правительства юридически обязаны представлять проект закона о бюджете соответствующему законодательному собранию и не могут уклоняться от этой обязанности.
Потому что, поступая так, они совершают грубое нарушение положений действующих норм.
Ссылаться в качестве оправдания на отсутствие достаточного большинства в Конгрессе депутатов (как в случае нынешнего центрального правительства) или в соответствующем региональном парламенте (как в Каталонии или Кастилии-и-Леоне) для их утверждения неприемлемо, поскольку установленная обязанность сформулирована без каких-либо исключений и не зависит от конкретных политических перипетий в жизни исполнительной власти.
Утверждение, что в таких обстоятельствах вносить проект бюджета в парламент — это «пустая трата времени», как недавно заявили в центральном правительстве, свидетельствует о глубоко ошибочном понимании не только смысла конституционного закрепления бюджетных полномочий за правительством, но и основных принципов парламентского режима.
В этом смысле достаточно напомнить, что Конституция Испании и Уставы автономий ставят на первое место идею о том, что наличие парламентского большинства, поддерживающего исполнительную власть, необходимо как в момент ее формирования благодаря утверждению кандидатуры на пост Председателя Правительства (легитимность происхождения), так и на протяжении всего срока ее полномочий для одобрения ее инициатив (легитимность осуществления).
Подразумевается, что если эта необходимая связь рушится и первоначальное большинство, поддерживавшее правительство, исчезает, то управление страной становится невозможным.
Именно такая ситуация, характеризующаяся очевидной неустойчивостью большинства, поддерживающего правительства, наблюдается сегодня в Испании, за редким исключением.
Это касается не только центрального правительства, но и руководства Автономных Сообществ Каталонии, Кастилии-и-Леона и Балеарских островов.
Хотя все представленные кандидаты получили необходимую парламентскую поддержку на заседании по утверждению в должности председателя правительства, эта поддержка не сохранилась в дальнейшем, что ярче всего проявилось в невозможности утвердить соответствующие законы о бюджете.
В таких обстоятельствах, столкнувшись с очевидной уверенностью правительства страны в том, что его проект бюджета не пройдет через Конгресс, было выдвинуто сомнительное утверждение, будто представлять его Палате было бы пустой тратой времени.
Таким образом, бюджеты, утвержденные в 2023 году, снова продлеваются на 2025 год.
Отсутствие правовых механизмов для преодоления этой ситуации неисполнения обязательств приводит к тому, что продление бюджета — механизм, предусмотренный Конституцией как исключительная и временная мера, — на практике значительно искажается, превращаясь в «нормализованное» решение в текущем законодательном периоде.
Однако эта ситуация не является беспрецедентной в конституционной практике Испании, поскольку существуют различные прецеденты последовательных продлений бюджета.
Так было с Государственным бюджетом 2018 года, срок действия которого был продлен до 2020 года.
Аналогично, в Каталонии до сих пор действует бюджетный закон, принятый на 2023 год, и нет никаких признаков того, что в 2025 году у этого Сообщества появятся новые государственные счета.
То, что правительство систематически уклоняется от своей обязанности представлять бюджет из-за отсутствия необходимой парламентской поддержки, или даже, еще больше искажая установленный правовой механизм, внезапно отзывает его по той же причине (как это произошло на Балеарских островах после того, как председатель Марга Проэнс (НП) убедилась, что депутаты от Vox — ее партнеров по коалиции — не проголосуют за него), представляет собой демократическую аномалию.
Этот образ действий, который, похоже, утверждается в настоящее время, резко контрастирует с позицией социалистических правительств в 1995 и 2019 годах. Тогда, столкнувшись с отклонением в Конгрессе представленных проектов законов о бюджете, они признали потерю необходимого большинства и, демонстрируя безупречное уважение к Конституции, тогдашние председатели — Фелипе Гонсалес и Педро Санчес — распустили палаты парламента и немедленно назначили выборы.
Тогда, как и сейчас, перед лицом невозможности утвердить в парламенте государственные счета, определенные исполнительной властью (будь то центральной или региональной), решение заключается не в нарушении конституционных или уставных предписаний, а в том, чтобы четко их осознавать и действовать соответственно.
Ведь соблюдение Конституции и остального правопорядка никогда не является пустой тратой времени; напротив, это непреложная обязанность для органов государственной власти и граждан.
Ана Кармона — профессор конституционного права Севильского университета.
